Procedura ustawodawcza w Polsce

Istota ustroju demokratycznego sprowadza się do przyjęcia, iż władza zwierzchnia w państwie należy do narodu. Oznacza to, iż niezbędny w tym ustroju jest udział obywateli w sprawowaniu władzy. Udział ten może się odbywać bądź bezpośrednio, bądź to za pośrednictwem przedstawicieli owych obywateli. W każdym razie udział obywateli w sprawowaniu władzy w państwie, czyli w decydowaniu o swoim losie, sprawia że pożądanym jest by obywatele rozumieli i znali mechanizmy sprawowania władzy. Jednym z najważniejszych mechanizmów sprawowania władzy w państwie jest mechanizm tworzenia prawa. Wydaje się zatem wielce pożytecznym, by upowszechniać znajomość obowiązującej w Polsce procedury ustawodawczej.

Mówiąc o procedurze ustawodawczej należy mieć na względzie, iż nie jest to procedura jednolita. W polskim porządku konstytucyjnym występują rozmaite jej odmiany zwane trybami. Trybem podstawowym jest tzw. tryb zwykły. Obok niego funkcjonują także tryby szczególne. Tryby szczególne dzielą się na dwie grupy. Pierwsza to tryby szczególne ze względu na szybkość podejmowania decyzji. Należą tu tryb pilny (opisany w Konstytucji, w najwyższym stopniu dyscyplinujący Sejm) oraz tryb przyspieszony (określony w Regulaminie Sejmu). Druga grupa to tryby szczególne dla projektów ustaw, które ze względu na treść wymagają odrębnego trybu uchwalania. Mowa tu o takich ustawach jak: ustawa budżetowa, kodeksy, ustawy dostosowujące prawo polskie do norm prawa unijnego.

Omawianie procedur ustawodawczych rozpocznę od trybu zwykłego, gdyż jest on podstawowym trybem, zaś tryby pozostałe stanowią jego modyfikacje.

TRYB ZWYKŁY

Procedura tworzenia ustawy w polskich realiach konstytucyjnych rozpoczyna się od inicjatywy ustawodawczej. Pojęcie to oznacza kompetencję przyznaną konstytucyjnie określonym podmiotom do wniesienia projektu ustawy do Sejmu w sposób dla tego sejmu wiążący. Z faktu, że wniesienie rzeczonego projektu jest dla Sejmu wiążące nie wynika, że projekt taki musi zostać przekuty w obowiązujące prawo, lecz wynika obowiązek Sejmu wszczęcia w przedmiocie tego projektu postępowania ustawodawczego. Co do zasady Sejm nie ma wyznaczonego terminu, do którego procedura ustawodawcza winna być wszczęta. Wyjątkiem jest tu projekt wniesiony w ramach inicjatywy obywatelskiej. Pierwsze czytanie takiego projektu musi odbyć się nie później niż w 3 miesiące od daty jego wniesienia do Sejmu.

Zgodnie z polską Ustawą Zasadniczą inicjatywa ustawodawcza przysługuje takim podmiotom jak: rząd (Rada Ministrów), Senat, Prezydent, grupa 100 000 obywateli, posłowie (zgodnie z Regulaminem Sejmu grupie nie mniej niż 15 posłów lub komisji sejmowej; wyjątkiem jest ustawa o zmianie Konstytucji, gdzie inicjatywa służy grupie 92 posłów).

W praktyce parlamentarnej istnieje tzw. pseudoinicjatywa wykonywana przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny i inne podmioty. Polega ona na wniesieniu przez takie podmioty projektu ustawy do Sejmu, przy czym wpłynięcie takiego projektu nie powoduje wszczęcia postępowania ustawodawczego (gdyż podmioty te nie dysponują inicjatywą ustawodawczą), chyba że posłowie (czyli podmiot dysponujący inicjatywą ustawodawczą) podpiszą się pod projektem i przedstawią go jako projekt poselski.

Prawo inicjatywy ustawodawczej nie przysługuje wymienionym wyżej podmiotom w identycznym zakresie. Uprzywilejowaną pozycję w tym przedmiocie posiada Rada Ministrów. Szczególna pozycja rządu w zakresie inicjatywy ustawodawczej wynika stąd, iż służy mu wyłączna inicjatywa ustawodawcza odnośnie do: ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Nadto Rada Ministrów ma wyłączność w zakresie wnoszenia pod obrady Sejmu ustawy upoważniającej Prezydenta do ratyfikowania umowy międzynarodowej.

Rada Ministrów nie może natomiast wystąpić o uchwalenie ustawy o zmianie Konstytucji. Inicjatywa w tym zakresie służy jedynie 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi.

Najbardziej ograniczona jest natomiast inicjatywa obywatelska.

Skuteczne wniesienie projektu ustawy wymaga spełnienia szeregu warunków formalnych. Po pierwsze należy przedłożyć sam projekt ustawy. Konieczne jest także wskazanie reprezentanta wnioskodawcy, który będzie uczestniczył w postępowaniu ustawodawczym. Nadto należy przedstawić uzasadnienie do projektu ustawy, które musi zawierać między innymi: informacje o następstwach finansowych uchwalenia ustawy, a także musi zostać w uzasadnieniu wykazane, że projekt ustawy jest zgodny z Konstytucją oraz prawem europejskim.

Projekt ustawy wnosi się na ręce Marszałka Sejmu (czyli do laski marszałkowskiej). Marszałek Sejmu kontroluje go pod względem formalnych, w szczególności sprawdza załączone do projektu podpisy, co prowadzi do ustalenia czy projekt został wniesiony przez podmiot uprawniony do inicjatywy ustawodawczej.

Od wyników wspomnianej wyżej kontroli zależy przyjęcie projektu przez Marszałka Sejmu. W przypadku przyjęcia kopie projektu zostają rozesłane do wszystkich posłów, a także do rządu oraz innych podmiotów (np. ośrodków uniwersyteckich). Posłowie mają siedem dni na zapoznanie się z treścią proponowanej ustawy. Po upływie tego okresu może zostać przeprowadzone pierwsze czytanie.

Pierwsze czytanie rozpoczyna się od wystąpienia przedstawicieli wnioskodawcy, którzy przedstawiają projekt. Następnie ma miejsce dyskusja. W  jej toku możliwe jest zadawanie pytań przedstawicielom wnioskodawców, którzy winni udzielić na nie odpowiedzi. W międzyczasie istnieje możliwość zgłaszania rozmaitych wniosków (wnioski nie są tożsame z poprawkami!). Faza ta może odbywać się albo na plenum Sejmu albo w komisji sejmowej. Na posiedzeniach plenarnych mają odbywać się pierwsze czytania jedynie najważniejszych projektów ustaw (ustawy ustrojowe, ustawy o zmianie Konstytucji, ustawy o wyborze organów wybieranych w wyborach powszechnych). Marszałek Sejmu może zdecydować o przeprowadzeniu pierwszego czytania na plenum Sejmu także w stosunku do projektów innych ustaw. Jeżeli pierwsze czytanie odbywa się nie na plenum Sejmu, lecz w komisji sejmowej, to w jej posiedzeniu mogą brać udział wszyscy posłowie, także ci, którzy nie są członkami danej komisji.

Pierwsze czytanie kończy się głosowaniem, w którym Sejm decyduje o odrzuceniu projektu w pierwszym czytaniu (następuje wtedy zakończenie procedury ustawodawczej) albo o przesłaniu projektu dalej, czyli do komisji. Przedmiotowa komisja może być komisją stałą albo komisją nadzwyczajną (powołaną do prac nad danym projektem ustawy). Nie może to być jednak nigdy komisja śledcza. W toku prac komisji do projektu ustawy mogą być zgłaszane poprawki. Wnioskodawca może zgłaszać do projektu także autopoprawki. Może on także wycofać projekt z Sejmu. Należy podkreślić, że poprawki, autopoprawki oraz wycofanie projektu z Sejmu może być dokonane aż do końca drugiego czytania projektu ustawy. Wynikiem prac w komisji są także tzw. wnioski miniejszości, czyli poprawki zgłoszone w toku prac w komisji, które przez tą komisję zostały odrzucone, a jednocześnie zostały wpisane do protokołu. Poprawki te (wnioski mniejszości) są ponownie poddawane pod głosowanie na plenum Sejmu w trzecim czytaniu.

Prace komisji nad projektem ustawy kończą się spisaniem sprawozdania (doręczanego posłom) i wyznaczeniem posła sprawozdawcy, którzy przedstawia projekt po pracach w komisji na plenum Sejmu.

Następnie procedura ustawodawcza wchodzi w fazę drugiego czytania. Rozpoczyna się ono od przedłożenia sprawozdania przez komisję. Po przedłożeniu sprawozdania następuje dyskusja, w trakcie której można zgłaszać dalsze poprawki. Poprawki zgłoszone ustnie muszą być powtórzone w formie pisemnej. Należy jednak mieć na względzie, iż Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która nie została poddana pod głosowanie w komisji.

Drugie czytanie kończy się decyzją o odesłaniu projektu ponownie do komisji celem przedstawienia dodatkowego sprawozdania, które dotyczy stosunku komisji do zgłoszonych poprawek. Po zakończeniu prac w komisji następuje trzecie czytanie.

Trzecie czytanie polega na głosowaniu nad ustawą. W tej fazie nie występuje debata. Głosuje się wnioski (mają charakter formalny, dotyczą trybu pracy nad projektem, np. wniosek o odrzucenie ustawy) oraz poprawki. W pierwszej kolejności głosowane są wnioski, a następnie poprawki, przy czym najpierw te najdalej idące. Po przegłosowaniu poprawek głosuje się ustawę jako całość. Ustawy uchwalane są zwykłą większością głosów (czyli więcej głosów za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Od chwili uchwalenia w trzecim czytaniu dalsze prace dotyczą już ustawy, a nie projektu ustawy.

Po uchwaleniu ustawy przez Sejm jest ona podpisywana przez Marszałka Sejmu, a następnie kierowana do Senatu. Senat w ciągu trzydziestu dni ma przyjąć ustawę bez zmian, odrzucić ustawę albo wnieść do ustawy poprawki. Jeżeli przedmiotem prac jest ustawa nowelizująca inną ustawę poprawki Senatu mogą być wniesione wyłącznie do ustawy nowelizującej, a nie do ustawy zmienianej.

Marszałek Senatu po otrzymaniu ustawy od Marszałka Sejmu kieruje ją do komisji senackich, które w ciągu czternastu dni mają się do niej ustosunkować. Czas pracy komisji może być przedłużony przez Marszałka Senatu. Następnie Senat rozpatruje ustawę.

W sytuacji, jeżeli Senat nie podjąłby decyzji w przedmiocie ustawy w ciągu trzydziestu dni, to skutkuje to uznaniem, iż ustawa została przez Senat przyjęta bez zmian. W takiej sytuacji, jak również wtedy, gdy Senat wyraźnie przyjął ustawę bez zmian trafia ona ponownie do Marszałka Sejmu, który przekazuje ją Prezydentowi.

Jak wyżej wskazano ustawa może być też przez Senat odrzucona albo też Senat może wprowadzić do niej poprawki. Wtedy trafia ona wraz z uchwałą Senatu ponownie do Sejmu. Marszałek Sejmu kieruje uchwałę Senatu do komisji, która pracowała uprzednio nad ustawą. Komisja ta ma za zadanie ustosunkować się do stanowiska Senatu. Po pracy w komisji ustawa trafia ponownie na plenum Sejmu. Sejm głosuje nad odrzuceniem poprawek Senatu albo uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy. Sejm odrzuca uchwały Senatu bezwzględną większością głosów (tzn. ponad 50% głosów) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli w toku głosowania nie uda się zebrać większości wystarczającej do odrzucenia poprawki Senatu albo uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy to oznacza to przyjęcie tej poprawki względnie uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy.

Jeśli ustawa nie została skutecznie odrzucona (co kończy procedurę ustawodawczą) jest ona kierowana do Prezydenta. Prezydent może ustawę podpisać, odmówić jej podpisania i przekazać Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (veto) albo przesłać ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z Konstytucją. Skorzystanie przez Prezydenta z veta uniemożliwia mu przesłanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Podobnie skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego pozbawia Prezydenta możliwości jej późniejszego zawetowania. Prezydent ma na podjęcie decyzji dwadzieścia jeden dni.

W przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa veta ustawa trafia ponownie do Sejmu, który może odrzucić veto Prezydenta większością 3/5 głosów, w obecności nie mniej niż połowy ustawowej liczby posłów. Odrzucenie veta skutkuje tym, iż Prezydent musi podpisać ustawę w ciągu siedmiu dni. Jeżeli veto nie zostanie odrzucone ustawa upada.

W przypadku skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego jej los zależy od treści orzeczenia tego Trybunału. Stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy sprawia, że Prezydent nie może jej podpisać i ustawa upada. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, iż nie cała ustawa, lecz jedynie niektóre jej przepisy (takie, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą) są sprzeczne z Konstytucją, powoduje iż Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, albo podpisuje ustawę z wyłączeniem niekonstytucyjnych przepisów albo kieruje ją do Sejmu z wnioskiem o usunięcie niezgodności. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z Konstytucją zmusza Prezydenta do jej podpisania.

Po podpisaniu ustawy przez Prezydenta trafia ona do Prezesa Rady Ministrów (premiera), który zarządza jej publikację w Dzienniku Ustaw.

TRYBY SZCZEGÓLNE

Tryby te stanowią modyfikację trybu zwykłego ze względu albo na potrzebę zwiększenia szybkości podejmowanych decyzji albo ze względu na specyficzną materię regulowaną ustawą, nad którą podejmowane są prace.

Tryby szczególne ze względu na szybkość podejmowania decyzji

Tryb przyspieszony uregulowany jest w Regulaminie Sejmu. Decyzja o skorzystaniu z tego trybu leży w wyłącznej gestii Sejmu. Przepisy regulujące ten tryb, jako zawarte w Regulaminie Sejmu, nie wiążą Senatu i Prezydenta. Tryb ten daje trzy możliwości przyspieszenia prac nad ustawą:

  • skraca się posłom czas pomiędzy odebraniem projektu ustawy, a pierwszym czytaniem,
  • skraca się posłom czas pomiędzy otrzymaniem przez nich sprawozdania komisji, a drugim czytaniem,
  • po zakończeniu pierwszego czytania można pominąć prace w komisji i przejść natychmiast do drugiego czytania.

Tryb pilny jest uregulowany w Konstytucji, wiąże wszystkie trzy podmioty biorące udział w procedurze ustawodawczej (Sejm, Senat, Prezydenta). Pozwala on na nadanie priorytetu ustawom rządowym. Tryb ten uprzywilejowuje rząd. Jest on podmiotem decydującym o ty, czy projekt ustawy będzie rozpatrywany w tym trybie, jednakże klauzulę pilności rząd może nadać wyłącznie własnemu projektowi ustawy. W odróżnieniu do trybu przyspieszonego użycie trybu pilnego nie musi być przez rząd uzasadnione. Rząd może znieść klauzulę pilności do końca drugiego czytania projektu ustawy w Sejmie. Wykluczone jest uchwalanie w tym trybie ustaw podatkowych, ordynacji wyborczych, ustaw ustrojowych i kodeksów, a także ustaw budżetowych oraz ustawy o zmianie Konstytucji. Przyspieszenie prac ustawodawczych w tym trybie następuje dzięki:

  • niezwłocznemu po dostarczeniu projektu przystępowaniu do kolejnych czytań,
  • możliwości przyjęcia przez Marszałka Sejmu harmonogramu prac i zdyscyplinowania komisji poprzez zakreślenie jej trzydziestodniowego terminu prac,
  • utrudnienie zgłaszania poprawek w trakcie drugiego czytania (zakaz zgłaszania poprawek nie zgłoszonych w komisji),
  • niezwłoczne przekazanie ustawy Senatowi i Prezydentowi,
  • skrócenie prac nad ustawą w Senacie z trzydziestu do czternastu dni,
  • skrócenie Prezydentowi czasu na podjęcie decyzji odnośnie losów ustawy z dwudziestu jeden do siedmiu dni.

Tryby szczególne ze względu na treść ustawy wymagającą odmiennego trybu

Tryb budżetowy. Budżet jest jedyną ustawą uchwalaną periodycznie. Ma roczny okres obowiązywania. Wniesienie projektu ustawy budżetowej jest obowiązkiem konstytucyjnym rządu. Jest on objęty monopolem Rady Ministrów, tzn. iż tylko rząd może wnieść projekt budżetu pod obrady parlamentu. Proces tworzenia projektu budżetu jest uregulowany w Prawie budżetowym. Jest to o tyle istotne, że budżet jest jedyną ustawą, która obowiązuje już w formie projektu. Analogiczne zasady jak do ustawy budżetowej stosują się do ustawy o prowizorium budżetowym, która jest uchwalana wtedy, gdy nie można z jakiś powodów uchwalić budżetu. Jest to plan finansowych na okres krótszy niż rok.

Po pierwszym czytaniu projektu ustawy w Sejmie projekt musi zostać skierowany do Komisji Finansów Publicznych. Komisja ta dzieli budżet na pewne logiczne części, które kierowane są do odpowiadających im komisji resortowych. Komisje resortowe nie mogą same wprowadzać poprawek do budżetu, a jedynie mogą proponować je Komisji Finansów Publicznych. Proponując poprawkę należy wskazać źródło pokrycia. Komisja Finansów Publicznych po przyjęciu poprawek kieruje projekt do drugiego czytania.

W drugim czytaniu można zgłaszać poprawki, ale trzeba wskazać źródło finansowania. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów państwa nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany przez rząd w projekcie.

Po przyjęciu ustawy budżetowej przez Sejm trafia ona do Senatu, który rozpatruje ja w ciągu dwudziestu dni. Senat nie może odrzucić budżetu, może jedynie wprowadzić poprawki. W razie wprowadzenia przez Senat poprawek ustawa trafia do Sejmu, który głosuje nad odrzuceniem poprawek Senatu.

Po zakończeniu procedury w parlamencie ustawa trafia do Prezydenta. Nie może on jej zawetować, a jedynie może ją podpisać albo skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Na podjęcie decyzji ma siedem dni.

W razie skierowani budżetu do Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie tego Trybunału winno zapaść w ciągu dwóch miesięcy.

Tryb kodeksowy. O tym czy mamy do czynienia z kodeksem decyduje Marszałek Sejmu. Kodyfikacje z danej dziedziny (np. prawa cywilnego) muszą być omawiane wspólni, aby zapewnić ich spójność. Z mocy Regulaminu Sejmu powołuje się komisje nadzwyczajne. Posłowie mają minimum trzydzieści dni na zaznajomienie się z projektami kodeksów. W toku prac powołuje się stałą komisję ekspertów, można też powoływać fakultatywne komisje ekspertów do danego zagadnienia. Komisje te doradzają posłom w toku prac ustawodawczych. Prawo do zgłoszenia poprawek w komisji (podobnie wniosku mniejszości) ma grupa co najmniej 5 posłów. W drugim czytaniu poprawki mogą być zgłaszane wyłącznie na piśmie, z uzasadnieniem, przez grupy co najmniej 15 posłów.

Czekamy na Twoją opinię

Podobne artykuły

Dodaj komentarz